Tiap masuk bulan November dan Desember, suasana di gedung-gedung pemerintah mendadak berubah mirip pasar malam menjelang lebaran. Panik. Tegang. Sibuk luar biasa.
Lampu-lampu kantor di kementerian, dinas provinsi, sampai badan di kabupaten menyala terang benderang menembus tengah malam. Layar laptop tidak pernah tertutup. Bau kopi saset menyengat di mana-mana. Tukang fotokopi di luar pagar kantor meraup untung musiman karena pesanan jilid tebal bersampul mika warna-warni datang bertubi-tubi tanpa henti.
Ada apa gerangan? Apakah ada krisis moneter? Apakah ada perang mendadak?
Bukan. Sama sekali bukan.
Aparatur negara kita sedang berjuang mati-matian menunaikan satu rukun paling keramat dalam mazhab birokrasi Indonesia: mengejar serapan anggaran.
Di dinding ruang rapat pimpinan, terpampang layar dasbor monitor berukuran raksasa. Menampilkan kurva berwarna merah, kuning, dan hijau. Sang pimpinan—mulai dari menteri, gubernur, bupati, hingga kepala dinas—berkeringat dingin menatap angka persentase di pojok layar. Angka itu belum menyentuh 90 persen. Waktu tinggal hitungan pekan sebelum batas akhir penerbitan Surat Perintah Membayar (SPM) ke kantor kas negara atau kas daerah ditutup gemboknya pada pertengahan Desember.
Maka keluarlah komando darurat dari kursi empuk: “Habiskan anggarannya sekarang juga! Jangan sampai ada sisa lebih perhitungan anggaran (SiLPA) menumpuk! Kalau serapan kita merah, dana alokasi kita tahun depan dipotong pusat, dan nilai akuntabilitas kita hancur lebur!”
Urusan apakah uang ratusan miliar rupiah itu menghasilkan jembatan yang kokoh atau hanya menghasilkan tumpukan spanduk seminar yang dibuang ke tempat sampah, itu nomor sekian ratus. Yang mutlak nomor satu: brankas anggaran harus ludes terserap seratus persen.
Mazhab Sesat Serapan dan Hilangnya Akal Sehat
Saya sering termenung memikirkan logika ini. Di dunia usaha swasta yang sehat, seorang manajer yang mampu menyelesaikan pembangunan pabrik tepat waktu, kualitas betonnya prima, operasionalnya berjalan lancar, dan menghabiskan dana 20 persen lebih hemat dari anggaran awal, akan diarak keliling kantor sebagai pahlawan efisiensi. Ia diberi bonus ratusan juta rupiah dan dipromosikan menjadi direktur operasi.
Di jagat birokrasi pemerintahan, manajer semacam itu tidak akan dipuji. Ia justru akan dipanggil ke ruang inspektorat, dimarahi habis-habisan dalam rapat koordinasi, dan dicap gagal membuat perencanaan.
Mengapa? Karena ia meninggalkan sisa anggaran. Sisa anggaran dianggap dosa tak terampuni. Anggaran yang tidak terserap dianggap bukti pejabatnya tidak mampu bekerja dan menahan perputaran uang di masyarakat.
Akibatnya, lahirlah sebuah mazhab akuntansi yang sangat aneh: keberhasilan kepemimpinan tidak diukur dari berapa banyak masalah rakyat yang terselesaikan, melainkan diukur dari seberapa cepat uang kas negara bisa dihabiskan.
Pola penyerapan anggaran kita dari tahun ke tahun selalu membentuk kurva tongkat hoki (hockey stick curve). Di awal tahun tidur pulas, di tengah tahun menggeliat lambat, dan di ujung tahun meledak tak terkendali.
Mari kita tengok pola siklus empat kuartal penyerapan anggaran yang lazim terjadi di republik ini:
| Kuartal Anggaran | Tingkat Serapan Riil | Aktivitas Dominan Birokrasi | Suasana Kerja Aparatur | Nasib Kualitas Pekerjaan Publik |
| Kuartal I (Jan – Mar) | 5% – 10% | Pembagian DPA, penunjukan pejabat pembuat komitmen (PPK), penyesuaian regulasi baru | Santai, apel pagi rutin, minim aktivitas lapangan | Nyaris nol pembangunan fisik di lapangan |
| Kuartal II (Apr – Jun) | 15% – 25% | Mulai lelang tender proyek, bimbingan teknis, revisi anggaran berkala | Mulai rapat koordinasi, perjalanan dinas luar kota | Proyek fisik baru tahap penetapan pemenang tender |
| Kuartal III (Jul – Sep) | 20% – 25% | Pengerjaan proyek fisik berjalan tertatih-tatih, komplain cuaca dan material | Kunjungan pengawasan proyek, verifikasi dokumen termin | Bangunan fisik mulai dikerjakan separuh jalan |
| Kuartal IV (Okt – Des) | 40% – 50% | Penyelesaian kilat borongan proyek fisik, seminar beruntun, cuci gudang SPPD | Panik luar biasa, lembur massal hingga tengah malam | Proyek fisik dikerjakan asal jadi demi kejar batas waktu pencairan |
Lihat kuartal keempat di tabel itu. Separuh dari total anggaran triliunan rupiah dipaksa keluar dari cerobong dalam tempo kurang dari sembilan puluh hari.
Birokrasi yang selama sembilan bulan berjalan lambat laksana kura-kura lumpuh, mendadak dipaksa berlari kencang seperti mobil balap Formula Satu. Dan Anda tentu tahu apa yang terjadi jika sebuah mesin tua yang karatan dipaksa melaju tiga ratus kilometer per jam: komponennya rontok, bautnya lepas, dan barang yang dihasilkan berantakan tak karuan.
Pengaspalan Tengah Malam
Wujud paling nyata dari kepanikan kuartal keempat bisa Anda saksikan langsung di jalan-jalan raya sekitar tempat tinggal Anda setiap bulan November dan Desember.
Tiba-tiba, tanpa ada pengumuman sebelumnya, deretan truk molen dan mesin penggilas aspal (steam roller) memadati jalanan pada pukul sebelas malam. Padahal langit sedang gelap gulita dan hujan deras sedang mengguyur bumi dengan hebatnya.
Siapa pun yang pernah belajar teknik sipil dasar tahu persis: aspal panas hotmix yang dituangkan di atas permukaan tanah basah berlumpur dan tergenang air hujan adalah sebuah perbuatan bunuh diri konstruksi. Perekat aspal tidak akan pernah menempel sempurna dengan batu split di bawah guyuran air.
Tetapi para pekerja proyek tidak peduli. Kontraktor tidak peduli. Pengawas dinas pekerjaan umum yang berdiri memegang payung di pinggir selokan pun tidak peduli.
Mereka harus menyelesaikan pengaspalan malam itu juga. Mengapa? Karena besok pagi adalah batas akhir pengajuan berita acara serah terima pekerjaan (PHO) agar dananya bisa dicairkan seratus persen sebelum tutup buku perbankan daerah.
Hasilnya?
Pada tanggal 20 Desember, laporan kinerja dinas bersinar terang: proyek jalan terserap 100 persen, realisasi fisik 100 persen, capaian output 10 kilometer jalan terselesaikan. Semua orang bertepuk tangan di aula rapat. Pejabatnya tersenyum menerima piagam penghargaan realisasi anggaran tertinggi.
Lalu apa yang terjadi dua bulan kemudian, di bulan Februari saat musim hujan mencapai puncaknya?
Aspal tipis yang dihamparkan di bawah guyuran air itu terkelupas satu per satu disapu roda truk tronton. Jalanan mulus hasil serapan anggaran akhir tahun berubah kembali menjadi kubangan lumpur berlubang yang mengancam nyawa pengendara sepeda motor.
Negara membuang uang miliaran rupiah hanya untuk membeli ilusi jalan mulus selama enam puluh hari kalender.
Mari kita bandingkan orientasi kerja birokrasi berbasis serapan semu dengan orientasi tata kelola berbasis kemanfaatan publik:
| Parameter Penilaian | Rezim Mazhab “Serapan Anggaran” | Rezim Paradigma “Manfaat Publik” | Korban dari Rezim yang Berjalan |
| Ukuran Utama Kinerja | Persentase uang kas yang berhasil dibelanjakan (input) | Dampak perubahan riil yang dirasakan warga (outcome) | Kualitas infrastruktur publik dikorbankan demi mengejar angka |
| Sikap Terhadap Anggaran Sisa | Dianggap aib organisasi, kegagalan manajerial, ancaman pemotongan pagu | Dianggap efisiensi anggaran jika sasaran fisik tercapai prima | Lahirnya proyek-proyek siluman tidak berguna di ujung tahun |
| Fokus Evaluasi Akhir Tahun | Kerapian bukti kuitansi katering, tiket perjalanan, ketaatan format SPJ | Umur ketahanan jalan aspal, kelaikan jembatan, penurunan angka kemiskinan | Rakyat membayar pajak untuk barang bermutu rendah |
| Ritme Penyelenggaraan Acara | Memborong seminar konsinyering di hotel pada bulan November-Desember | Pelatihan terdistribusi proporsional sepanjang 12 bulan kalender | Pegawai kelelahan secara fisik dan kapasitas nalar terkuras |
| Penerima Manfaat Terbesar | Pemilik hotel berbintang, maskapai penerbangan, rekanan katering | Petani, anak sekolah, pelaku usaha kecil, warga umum | Ruang fiskal pembangunan manusia terpinggirkan |
Tabel tersebut membeberkan kepalsuan yang terstruktur.
Ketika sistem hanya bertanya “Berapa uang yang sudah Anda belanjakan?” dan bukan “Apa perubahan nyata dari uang yang Anda belanjakan?”, maka seluruh energi aparatur negara akan diarahkan semata-mata untuk menguras isi rekening kas.
Pesta Pora Konsinyering di Ujung Tahun
Bentuk kegilaan lain dari kepanikan serapan anggaran adalah fenomena “kebanjiran seminar” di hotel-hotel bintang empat dan lima.
Coba Anda pesan kamar hotel di kota-kota wisata seperti Yogyakarta, Bandung, Bogor, atau Bali pada pertengahan bulan November sampai pertengahan Desember. Hampir pasti seluruh kamar penuh terpesan (fully booked).
Bukan dipesan oleh turis mancanegara. Dipesan oleh rombongan kementerian dan pemerintah daerah.
Di lobi hotel, papan pengumuman acara berjejer rapat seperti pagar bambu: Rapat Koordinasi Evaluasi Terpadu Akhir Tahun, Focus Group Discussion Sinkronisasi Perencanaan Pembangunan Jilid II, Bimbingan Teknis Penyusunan Laporan Kinerja Instansi Pemerintah Menuju Transformasi Berkelanjutan.
Ruang-ruang rapat berpendingin udara beku dipenuhi oleh aparatur yang matanya merah kelelahan. Dalam satu hari, satu orang staf bisa diwajibkan menghadiri tiga acara konsinyering di ruangan berbeda. Mereka duduk di kursi empuk, mendengarkan paparan narasumber yang membaca salindia presentasi monoton, lalu menikmati santap siang prasmanan yang mewah dengan menu bebek panggang dan puding buah.
Birokrat kita bukannya tidak sadar bahwa rangkaian seminar itu mubazir. Mereka tahu persis.
Tetapi mata anggaran untuk pos “Belanja Rapat Luar Kantor” dan “Perjalanan Dinas Paket Meeting” sudah terlanjur diketok di DPA awal tahun. Jika uang itu tidak dihabiskan untuk menyewa ruang hotel dan membayar paket meeting per kepala, pos itu akan menjadi sisa anggaran yang mencoreng nilai persentase serapan dinas.
Maka uang miliaran rupiah itu dibakar di atas meja perjamuan hotel.
Di luar dinding kaca hotel yang mewah itu, di pinggir jalan raya yang sama, seorang pedagang gorengan kaki lima sedang menangis meratapi gerobaknya yang rusak dan modal usahanya yang lenyap tergerus inflasi bahan pokok.
Hukuman Finansial bagi yang Hemat
Mengapa para bupati, wali kota, dan kepala dinas begitu panik dan ketakutan jika ada anggaran tersisa di kas daerah?
Jangan hanya menyalahkan moral mereka secara personal. Sistem fiskal negara kita memang dirancang dengan aturan main yang tidak masuk akal: menghukum mereka yang berhemat dan memberi hadiah kepada mereka yang boros.
Dalam aturan penganggaran kita yang berlaku selama berdekade-dekade, penetapan alokasi pagu indikatif tahun berikutnya selalu mendasarkan diri pada realisasi serapan tahun berjalan.
Jika sebuah dinas pendidikan diberi pagu Rp 100 miliar, lalu dengan cerdas dan penuh kejujuran kepala dinasnya berhasil melakukan efisiensi pengadaan buku pelajaran dan perbaikan sekolah sehingga hanya menghabiskan Rp 80 miliar dengan mutu bangunan yang istimewa, apa imbalan yang diterimanya dari kementerian keuangan atau tim anggaran pemerintah daerah (TAPD)?
Tahun depan pagu anggarannya langsung dipangkas menjadi Rp 80 miliar!
Alasannya sangat dingin: “Tahun lalu terbukti dinas Anda hanya mampu menyerap delapan puluh miliar rupiah. Berarti kapasitas fiskal dinas Anda memang cuma segitu. Pagu dua puluh miliarnya dialihkan ke dinas lain yang serapannya tinggi.”
Sebaliknya, kepala dinas sebelah yang boros gila-gilaan, menyewa hotel mewah tiap akhir pekan, membangun taman bunga yang tidak jelas tujuannya, dan sukses menghabiskan anggaran seratus persen tanpa sisa satu perak pun, tahun depan pagu anggarannya dinaikkan menjadi Rp 120 miliar. Ia dipuji sebagai pejabat yang lincah dan berkinerja tinggi.
Aturan main yang cacat logika ini mendidik para pejabat kita menjadi pembelanja yang tidak bertanggung jawab. Sistem ini memaksa orang yang semula berniat hemat untuk berpikir pragmatis: “Daripada anggaran saya dipotong tahun depan, lebih baik uang sisa ini saya habiskan untuk pengadaan gorden kantor baru atau seminar di Bali!”
Membongkar Berhala Serapan Anggaran
Negeri ini tidak akan pernah melompat menjadi negara maju jika tolok ukur kesuksesan pembangunan pemerintahannya masih terjebak pada angka serapan belanja semata.
Serapan anggaran yang tinggi sama sekali bukan prestasi. Membelanjakan uang adalah pekerjaan paling mudah di muka bumi. Anak kecil pun bisa menghabiskan uang satu miliar rupiah dalam tempo lima menit jika diperintahkan berbelanja di toko mainan.
Tantangan sejati dari kepemimpinan publik bukanlah menghabiskan uang, melainkan: apakah setiap rupiah yang keluar dari kas negara mampu mengubah nasib rakyat jelata menjadi lebih bermartabat?
Jika kita ingin membebaskan republik ini dari ritual kegilaan akhir tahun, ada empat pilar reformasi tata kelola anggaran yang harus segera ditegakkan:
- Ganti Tolok Ukur Kinerja Utama dari Serapan Menjadi Dampak Riil. Hapus persentase realisasi anggaran dari parameter penilaian utama laporan akuntabilitas kementerian dan pemerintah daerah. Nilai seorang kepala daerah bukan dari berapa persen uang kas yang terserap, melainkan dari berapa kilometer jalan mantap yang tidak rusak selama tiga tahun, berapa hektare sawah beririgasi lancar, dan berapa persen angka penurunan anak putus sekolah di wilayahnya.
- Berikan Insentif Fiskal Bagi Instansi yang Mampu Berhemat. Ubah regulasi penganggaran nasional secara revolusioner: jika sebuah instansi berhasil mencapai seratus persen target fisik dengan biaya hanya 80 persen (hemat 20 persen), sisa anggaran efisiensi itu dilarang keras dipotong dari pagu tahun depan. Sebagian dari dana efisiensi tersebut harus diizinkan untuk dikonversi menjadi insentif Tambahan Penghasilan Pegawai (TPP) berbasis prestasi hemat anggaran bagi seluruh tim yang terlibat.
- Pemberlakuan Multi-Years Tanpa Hambatan Birokrasi Kaku. Hentikan batas kaku tahun anggaran yang memaksa seluruh proyek konstruksi wajib tutup buku pada tanggal 15 Desember. Proyek fisik infrastruktur berat harus diizinkan melintasi batas tahun kalender secara fleksibel tanpa ancaman penalti administrasi jika memang membutuhkan waktu pengeringan beton dan kondisi cuaca yang aman demi menjaga mutu konstruksi kelas wahid.
- Haramkan Rapat Luar Kantor di Kuartal Keempat. Terbitkan instruksi presiden yang melarang seluruh kementerian, lembaga, dan pemerintah daerah menyelenggarakan rapat konsinyering, bimbingan teknis, dan seminar di hotel berbintang selama bulan Oktober hingga Desember. Paksa seluruh evaluasi akhir tahun dilakukan di dalam ruang rapat kantor dinas masing-masing atau menggunakan platform telekonferensi digital secara cuma-cuma.
Uang yang dikelola di dalam brankas APBN dan APBD itu adalah uang yang disucikan oleh keringat dan air mata rakyat kecil.
Itu adalah uang hasil pungutan pajak rokok buruh gendong di pasar, pajak pertambahan nilai dari mi instan yang dibeli mahasiswa rantau, dan pajak sepeda motor tua milik petani sawit yang bannya sudah gundul.
Memperlakukan uang suci itu sekadar sebagai angka kuota yang harus dihabiskan demi mengejar grafik hijau di layar monitor adalah sebuah pengkhianatan nurani kepemimpinan yang paling telanjang.
Hentikan berhala serapan anggaran ini sekarang juga.
Jangan bangga uang rakyat habis dibelanjakan jika jalanan tetap remuk, sekolah tetap rubuh, dan rakyat tetap menjerit dalam kemiskinan.
Ukur keberhasilan Anda dari kesejahteraan yang terpancar di wajah rakyat, bukan dari ludesnya saldo rekening kas negara di tanggal 31 Desember!
