Silpa: Sisa atau Bukti Gagal Belanja?

Pendahuluan

Dalam ekosistem keuangan publik, istilah “SILPA” atau Sisa Lebih Pembiayaan Anggaran kerap kali menjadi topik diskusi di antara para pemangku kepentingan pemerintah daerah, auditor, legislatif, dan masyarakat sipil. Secara definisi administratif, SILPA adalah sisa anggaran yang belum digunakan pada akhir tahun anggaran dan akan menjadi saldo awal pada anggaran tahun berikutnya. Namun, dibalik angka yang tampak formal itu, tersembunyi sejumlah pertanyaan penting: Apakah SILPA merupakan bentuk efisiensi, atau justru cermin dari kegagalan belanja pemerintah dalam menjalankan program yang telah direncanakan?

Pertanyaan ini tidaklah sederhana. Dalam praktiknya, SILPA seringkali ditafsirkan beragam oleh berbagai pihak. Bagi sebagian pejabat keuangan, SILPA dapat dianggap sebagai bukti kehati-hatian fiskal. Bagi pengawas dan masyarakat, angka SILPA yang tinggi memunculkan kecurigaan tentang rendahnya kapasitas belanja dan lemahnya perencanaan. Dalam konteks otonomi daerah, SILPA bahkan menjadi cerminan dari kinerja kepala daerah-apakah anggaran yang dimilikinya mampu dioptimalkan untuk mendorong pembangunan dan pelayanan publik, atau justru menjadi angka tak berguna dalam laporan pertanggungjawaban.

Artikel ini akan mengupas tuntas makna SILPA dari berbagai sudut pandang, menyelami akar penyebab tingginya SILPA di banyak daerah, serta mempertanyakan apakah SILPA merupakan “sisa” yang wajar atau “bukti” dari kegagalan belanja publik. Dengan menelaah secara mendalam, diharapkan kita dapat memberikan perspektif yang lebih jernih terhadap fenomena yang setiap tahun muncul dalam Laporan Keuangan Pemerintah Daerah.

1. Apa Itu SILPA dan Bagaimana Terbentuk?

SILPA merupakan saldo anggaran lebih pada akhir tahun anggaran setelah seluruh penerimaan dikurangi belanja dan pembiayaan. Dalam sistem akuntansi pemerintahan, SILPA menjadi bagian dari Laporan Realisasi Anggaran (LRA) yang menunjukkan sejauh mana rencana anggaran yang disusun di awal tahun terlaksana sesuai dengan target.

Secara teknis, SILPA bisa terbentuk dari berbagai komponen, antara lain:

• Sisa kas dari efisiensi belanja.
• Pendapatan yang melampaui target.
• Belanja yang tidak terlaksana karena keterlambatan atau gagal tender.
• DANA transfer dari pusat yang tidak sempat dibelanjakan.
• Sisa dana kegiatan yang pelaksanaannya bersifat multi-year.

Meskipun secara administratif sah, keberadaan SILPA dalam jumlah besar dan berulang dapat memunculkan pertanyaan mendasar mengenai perencanaan, penganggaran, serta kemampuan belanja dari perangkat daerah. Banyak pengamat menilai bahwa SILPA yang terlalu besar adalah indikator ketidakefisienan.

2. SILPA dan Kinerja Pemerintah Daerah

Dalam sistem penganggaran berbasis kinerja, seharusnya setiap rupiah anggaran menggambarkan output dan outcome yang jelas. Maka, SILPA yang besar dan tidak direncanakan bisa menjadi sinyal adanya kegagalan dalam menyerap anggaran untuk menghasilkan manfaat bagi masyarakat.

SILPA yang besar dapat menandakan beberapa hal berikut:

• Lemahnya perencanaan: Ketika program tidak terencana dengan baik, maka proses pengadaan barang dan jasa bisa tertunda, kegiatan tidak sesuai jadwal, hingga akhirnya anggaran tidak terserap.
• Ketidaksiapan teknis dan administrasi: Ketiadaan dokumen pendukung, belum tuntasnya studi kelayakan, atau ketidakjelasan rincian kegiatan membuat program tidak bisa dijalankan tepat waktu.
• Kehati-hatian berlebihan: Beberapa daerah cenderung menahan belanja karena khawatir dengan risiko hukum atau karena ketakutan terhadap audit. Akibatnya, pelaksanaan kegiatan cenderung ditunda.
• Kegagalan lelang atau kontrak: Pengadaan barang/jasa yang gagal karena peserta tender tidak memenuhi syarat atau tidak ada pemenang menyebabkan kegiatan tidak bisa dijalankan meskipun dana tersedia.

Dalam jangka panjang, SILPA yang tinggi menunjukkan bahwa masyarakat tidak mendapatkan pelayanan optimal karena program-program yang seharusnya dinikmati tidak dilaksanakan.

3. Antara Efisiensi dan Ketidakefisienan

Salah satu argumen yang sering digunakan untuk membela keberadaan SILPA adalah bahwa dana tersebut menunjukkan efisiensi. Namun, pemahaman ini harus dikaji dengan hati-hati.

Efisiensi adalah jika pemerintah dapat mencapai output dan outcome yang ditargetkan dengan biaya lebih rendah. Misalnya, sebuah proyek jalan yang direncanakan Rp10 miliar dapat selesai dengan kualitas yang sama hanya dengan Rp8 miliar. Maka Rp2 miliar sisanya bisa dianggap sebagai hasil efisiensi. Namun, jika sisa itu terjadi karena proyek tidak dilaksanakan atau batal dilakukan, maka bukan efisiensi, melainkan inefisiensi dalam realisasi program.

Dengan demikian, tidak semua SILPA bisa langsung dilabeli sebagai efisiensi. Perlu dibedakan apakah SILPA merupakan akibat dari keberhasilan pelaksanaan kegiatan yang hemat, atau justru karena kegagalan melaksanakan kegiatan yang sudah dianggarkan.

4. SILPA dan Tata Kelola Keuangan Publik

Transparansi dan akuntabilitas dalam pengelolaan anggaran merupakan prinsip utama tata kelola keuangan yang baik. Dalam konteks ini, SILPA memiliki implikasi penting:

• Transparansi perencanaan: Perencanaan yang terlalu ambisius atau disusun tanpa pertimbangan kesiapan teknis dan regulasi dapat menyebabkan kegiatan tidak terlaksana. Ini menunjukkan kelemahan dalam fase awal siklus anggaran.
• Akuntabilitas pelaksanaan: Jika kegiatan sudah dianggarkan dan mendapat persetujuan DPRD, namun gagal dilaksanakan, maka perlu ada pertanggungjawaban yang jelas. Siapa yang bertanggung jawab? Apakah karena perencanaan, eksekusi, atau faktor eksternal?
• Reformasi sistem anggaran: Beberapa kalangan menyarankan adanya fleksibilitas dalam pergeseran anggaran secara cepat agar kegiatan yang gagal bisa segera digantikan dengan program lain yang lebih siap. Namun hal ini juga berpotensi disalahgunakan jika tidak diiringi kontrol yang ketat.

5. SILPA dalam Konteks Politik Anggaran

Politik anggaran sering menjadi latar belakang keberadaan SILPA. Misalnya, dalam tahun politik, pemerintah daerah sering menahan belanja karena menghindari persepsi negatif atau karena orientasi anggaran diarahkan pada program populis di tahun pemilu berikutnya. Begitu juga ketika terjadi tarik ulur antara eksekutif dan legislatif dalam pembahasan APBD, menyebabkan keterlambatan pengesahan dan penyerapan anggaran.

Dalam beberapa kasus, SILPA justru digunakan sebagai “alat” untuk menumpuk saldo awal guna membiayai program unggulan kepala daerah pada tahun-tahun tertentu. Hal ini mungkin sah secara administratif, tetapi menimbulkan pertanyaan tentang konsistensi dan keberlanjutan program pembangunan.

6. Solusi Menekan SILPA yang Tidak Produktif

Untuk menjadikan SILPA sebagai indikator perbaikan, bukan sebagai bukti kegagalan, beberapa langkah strategis bisa dilakukan:

• Peningkatan kualitas perencanaan: Setiap kegiatan yang diajukan harus didukung dengan kesiapan dokumen, studi teknis, dan kesiapan pelaksana. Perencanaan bottom-up dan partisipatif bisa membantu mengidentifikasi kebutuhan yang lebih realistis.
• Percepatan proses pengadaan: Salah satu penyebab utama SILPA adalah kegagalan pengadaan. Dengan mendorong e-procurement sejak awal tahun dan mendampingi prosesnya, banyak kegiatan bisa terlaksana tepat waktu.
• Membangun kapasitas SDM pengelola anggaran: Seringkali penyebab keterlambatan ada pada kelemahan kapasitas aparatur di OPD, baik dalam penyusunan TOR, perencanaan pengadaan, hingga manajemen kontrak.
• Fleksibilitas anggaran yang terukur: Meskipun ada kekhawatiran penyalahgunaan, sistem anggaran perlu memberi ruang pergeseran yang cepat terhadap kegiatan yang gagal, dengan tetap menjaga prinsip kehati-hatian.
• Monitoring dan evaluasi berkala: Pemantauan progres penyerapan anggaran secara triwulanan atau bahkan bulanan bisa menjadi alat deteksi dini terhadap potensi SILPA yang besar.

7. SILPA sebagai Instrumen atau Masalah?

Tidak semua SILPA adalah masalah. Dalam beberapa kasus, SILPA dibutuhkan untuk menjaga likuiditas kas daerah di awal tahun anggaran baru. SILPA juga bisa menjadi cadangan untuk mendanai kebutuhan mendesak, program prioritas baru, atau bahkan mengantisipasi transfer pusat yang tidak menentu.

Namun, agar SILPA menjadi instrumen yang sehat dan bukan indikator penyakit, maka penggunaannya harus direncanakan. Pemerintah daerah bisa menetapkan batas maksimal SILPA yang ideal, serta menyusun strategi pemanfaatannya secara transparan dan akuntabel.

8. Kasus-Kasus SILPA Ekstrem dan Implikasinya

Beberapa daerah tercatat memiliki SILPA yang mencapai angka triliunan. Di satu sisi, hal ini menunjukkan kapasitas fiskal yang besar. Namun jika tidak dibarengi dengan kapasitas belanja yang memadai, maka SILPA besar hanya menjadi angka mati dalam kas daerah.

Kasus ekstrem ini mendorong pemerintah pusat, dalam hal ini Kementerian Keuangan dan BPKP, untuk mengevaluasi efektivitas penggunaan dana transfer. Pemerintah pusat pun mulai memberi tekanan kepada daerah agar belanja dilakukan lebih cepat dan lebih berkualitas.

Kesimpulan

SILPA bukan sekadar angka dalam laporan keuangan. Ia adalah cermin dari keseluruhan siklus anggaran: dari perencanaan, penganggaran, pelaksanaan, hingga pertanggungjawaban. Ketika SILPA muncul dalam jumlah besar, berulang, dan tanpa rencana pemanfaatan yang jelas, maka ia lebih merupakan bukti kegagalan sistem belanja, bukan efisiensi.

Kita perlu mengubah cara pandang terhadap SILPA. Ia tidak boleh lagi dianggap sebagai “sisa wajar” atau “bukti kehati-hatian” tanpa analisis mendalam. Sebaliknya, setiap rupiah yang tidak dibelanjakan berarti pelayanan yang tidak diberikan, pembangunan yang tertunda, dan kesejahteraan yang terabaikan.

Oleh karena itu, dibutuhkan upaya kolektif dari perencana, pelaksana, pengawas, hingga pembuat kebijakan untuk menekan SILPA yang tidak produktif dan mengoptimalkan anggaran demi kemanfaatan publik. Hanya dengan cara ini, anggaran negara benar-benar bisa menjelma menjadi instrumen pembangunan, bukan sekadar angka-angka yang gagal diwujudkan.